FINMA "Stable Coins": Ergänzung der Wegleitung für Unterstellungsanfragen betreffend Initial Coin Offerings (ICOs) Die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht FINMA veröffentlicht eine Ergänzung zur ICO-Wegleitung hinsichtlich sogenannter „Stable Coins“ nach Schweizer Aufsichtsrecht. Seit 2018 beschäftigt sich die FINMA mit einer steigenden Zahl von „Stable-Coin“-Projekten. Die FINMA bestätigt in diesem Zusammenhang eine Anfrage der Libra Association mit Sitz in Genf für eine aufsichtsrechtliche Einschätzung des Libra-Projektes. Die FINMA gibt erste Indikationen zu einer Beurteilung nach geltendem Schweizer Recht. Die FINMA stellt im Zusammenhang mit Projekten auf der Grundlage der Blockchain-Technologie seit Mitte 2018 eine Zunahme von
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FINMA "Stable Coins": Ergänzung der Wegleitung für Unterstellungsanfragen betreffend Initial Coin Offerings (ICOs)
Die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht FINMA veröffentlicht eine Ergänzung zur ICO-Wegleitung hinsichtlich sogenannter „Stable Coins“ nach Schweizer Aufsichtsrecht. Seit 2018 beschäftigt sich die FINMA mit einer steigenden Zahl von „Stable-Coin“-Projekten. Die FINMA bestätigt in diesem Zusammenhang eine Anfrage der Libra Association mit Sitz in Genf für eine aufsichtsrechtliche Einschätzung des Libra-Projektes. Die FINMA gibt erste Indikationen zu einer Beurteilung nach geltendem Schweizer Recht.
Die FINMA stellt im Zusammenhang mit Projekten auf der Grundlage der Blockchain-Technologie seit Mitte 2018 eine Zunahme von Projekten zur Schaffung sogenannter „Stable Coins“ fest. Ziel solcher Projekte ist es meist, die typische Preisvolatilität von Zahlungstoken (z.B. Bitcoins) zu begrenzen, indem den Token Vermögenswerte (z.B. Fiat-Währungen, Rohstoffe, Immobilien oder Effekten) unterlegt werden. In ihrer Ergänzung zur FINMA-Wegleitung zu Initial Coin Offerings (ICOs) gibt die FINMA nun Anhaltspunkte, wie sie in ihrer Aufsichtspraxis solche „Stable Coins“ nach Schweizer Aufsichtsrecht beurteilt.
Einordnung von „Stable Coins“ nach Schweizer Recht
Das Schweizer Finanzmarktrecht ist grundsätzlich prinzipienbasiert ausgestaltet. Die FINMA wendet es nach dem Prinzip der Technologieneutralität an. Die aufsichtsrechtliche Behandlung von „Stable Coins“ durch die FINMA folgt dem bisherigen Ansatz im Bereich von Token: Der Fokus liegt auf der wirtschaftlichen Funktion und dem Zweck eines Token („substance over form“). Dabei berücksichtigt die FINMA sowohl die bewährten Wertungsentscheide „same risks, same rules“ als auch die Besonderheiten des jeweiligen Einzelfalls.
Die konkrete Ausgestaltung von „Stable Coins“ unterscheidet sich sehr stark. Je nachdem, welche Vermögenswerte (z. B. Währungen, Rohstoffe, Immobilien oder Effekten) einem „Stable Coin“ unterlegt werden und welcher rechtliche Anspruch für dessen Besitzer besteht, ergeben sich unterschiedliche aufsichtsrechtliche Anforderungen (vgl. zur Übersicht die Ergänzung zur ICO-Wegleitung, Anhang 2). Berührungspunkte zu den Finanzmarktgesetzen bestehen insbesondere im Bereich der Geldwäschereibekämpfung und des Effektenhandels. Weitere Bezugspunkte gibt es zum Banken- oder Kollektivanlagengesetz sowie zum Finanzmarktinfrastrukturgesetz.
FINMA bestätigt Anfrage der Libra Association
Die Libra Association hat die FINMA um eine Einschätzung ersucht, wie die Aufsichtsbehörde das geplante Projekt Libra samt Ausgabe eines „Stable Coin“ nach Schweizer Aufsichtsrecht einordnen würde. Die FINMA bestätigt den Eingang dieser Anfrage. Solche Anfragen für eine rechtliche Einschätzung sind gerade bei neuartigen Projekten üblich. Es gehört zu den Aufgaben der FINMA, potenziellen Marktteilnehmern mitzuteilen, wie sie das geltende Schweizer Aufsichtsrecht anwendet.
Nachfolgend gibt die FINMA eine indikative Einordnung dieses Projektes nach Schweizer Aufsichtsrecht auf der Basis der bislang verfügbaren Informationen. Die Einordnung kann sich bei Weiterentwicklung des Projektes ändern.
- In der Schweiz könnte ein solches Projekt nur mit einer finanzmarktrechtlichen Bewilligung umgesetzt werden. Das Projekt, wie heute geplant, würde eine Bewilligung der FINMA als Zahlungssystem auf der Basis des Finanzmarktinfrastrukturgesetzes (FinfraG) benötigen.
- Anforderungen für Zahlungssysteme in der Schweiz beruhen auf gängigen internationalen Standards, insbesondere den Principles for Financial Market Infrastructures (PFMI). Diese Anforderungen gelten insbesondere auch für Cyberrisiken.
Ein Schweizer Zahlungssystem ist automatisch dem Geldwäschereigesetz unterstellt. Mit Blick auf die Geldwäschereibekämpfung müsste die Einhaltung höchster internationaler Standards im ganzen Ökosystem des Projektes sichergestellt werden. Das Ökosystem müsste als Ganzes immun sein gegen erhöhte Geldwäschereirisiken. - Nach FinfraG müssen für sämtliche risikoerhöhenden zusätzlichen Dienstleistungen eines Zahlungssystems auch zusätzliche Anforderungen gestellt werden. Damit kann allen Risiken eines Schweizer Zahlungssystems – auch bankähnlichen Risiken – mit entsprechenden Anforderungen begegnet werden („same risks, same rules“). Wegen der Ausgabe eigener Zahlungstoken würden die geplanten Dienstleistungen des Libra-Projektes über ein reines Zahlungssystem klar hinausgehen und deswegen solchen zusätzlichen Anforderungen unterliegen.
- Diese zusätzlichen Anforderungen an die Nebendienstleistungen würden insbesondere die Bereiche Kapitalverteilung (für Kredit-, Markt- und operationelle Risiken), die Liquiditäts- und die Risikoverteilung betreffen wie auch die Anforderungen zum Management der Reserve.
- Die zusätzlichen Anforderungen würden auf anerkannten Standards für vergleichbare Tätigkeiten im Finanzmarkt beruhen und müssten der Dimension des Projektes entsprechen. So müssten beispielsweise bankähnliche Risiken auch bankähnlichen Regulierungsanforderungen unterliegen. Eine Bewilligung als Zahlungssystem würde somit die Kombination der relevanten Anforderungen des Finanzmarktinfrastruktur- und Bankenrechts erlauben.
Grundvoraussetzung für eine Bewilligung als Zahlungssystem wäre, dass die mit der Verwaltung der Reserve verbundenen Erträge und Risiken vollständig von der Libra Association und nicht – wie z. B. bei einem Fondsanbieter der Fall – von den allfälligen Besitzern des „Stable Coin“ getragen würden.
Die geplante internationale Reichweite des Projektes macht ein international koordiniertes Vorgehen unverzichtbar. Insbesondere die Definition der Anforderungen an die Verwaltung der Reserve, an die Corporate Governance bei deren Verwaltung sowie an die Bekämpfung der Geldwäscherei wäre international auszuarbeiten.
Fragen über das Aufsichtsrecht hinaus
Ein allfälliges Bewilligungsverfahren der FINMA nach Schweizer Aufsichtsrecht würde erst dann starten, wenn ein konkretes Bewilligungsgesuch eintreffen sollte. Die FINMA würde praxisgemäss weder über den Stand eines laufenden Verfahrens informieren, noch sich zum Zeitpunkt eines möglichen Verfahrensabschlusses äussern.
Weitere Fragen, die sich im Kontext des Libra-Projektes stellen, z. B. steuerrechtlicher, wettbewerbsrechtlicher oder datenschutzrechtlicher Natur, gehen über das Aufsichtsrecht und damit über den Aufgabenbereich der FINMA hinaus.